LOS NUEVOS DESAFIOS Y LA REINVENCION DEL MODELO DE GESTION MUNICIPAL

REINGENIERIA DEL MODELO DE ADMINISTRACION FINANCIERA MODERNIZACION Y REFORMA DE LA ADMINISTRACION FINANCIERA SITUACION FISCAL ACTUAL   *Desfinanciamiento Crónico   No todos los Municipios ofrecen similitud en relación al origen de los problemas de desfinanciamiento; sí, es posible afirmar que la gran mayoría sufre tal situación y que requiere con urgencia la adopción de medidas que conduzcan a la recuperación de sus capacidades financieras que posibilite el ejercicio de las acciones en plenitud propias a sus competencias.   Entre las causas que provocan situación de desfinanciamiento, es posible enumerar:   *Municipios que aún teniendo competencias amplias en materia fiscal, las que en algunas Provincias alcanzan a la administración de los impuestos inmobiliarios y a las patentes de automotores -Provincia del Chaco, Chubut, Neuquén y otras-, se encuentran debilitadas en relación a sus estructuras de administración tributaria y con ausencia de programas de acción tendientes a la recuperación de contribuyentes con alta morosidad y/o de eliminación o atenuación de situaciones de evasión o de ocultamiento de bases imponibles.   En estos casos, si bien será posible la aplicación de un nuevo modelo de Código Fiscal, según la bases que desarrollaremos, se impone de manera previa, trabajar en los aspectos antes comentados y que conforman las bases de una eficaz administración tributaria: rediseño de la estructura y funciones e implementación de programas de acción que conduzcan a la eficacia de las políticas financieras del Municipio.   *Municipios con insuficiencia de competencias tributarias, o al menos no tan amplias como las que poseen los Municipios del acápite anterior, agravado por debilidades en sus normas tributarias vigentes -Ordenanza Fiscal e Impositiva-, las que no incorporan en sus bases de imposición el principio de la capacidad contributiva como parámetro esencial para la determinación del quántum al que ascenderá la obligación tributaria.   El hecho de no igualar a los contribuyentes según su capacidad contributiva -igualdad de tratamiento frente a igualdad de situaciones o circunstancias-, provoca regresividad y pérdida de cuantiosos recursos de aquellos que encontrándose en situación de aptitud suficiente de pago, lo hacen en menor cuantía respecto a quienes en situación inversa y en muchos casos con extrema debilidad económica están obligados a contribuciones proporcionalmente mayores que las primeras, dada la regresividad de la política fiscal.   En estos casos, si bien no será posible a nivel municipal resolver la situación de falta de competencias, pues depende ello de normas supramunicipales -Leyes Provinciales-, sí se impone, la modificación de sus normas tributarias y en estos casos, será de mucha utilidad las ideas que comentaremos sobre lo que debería constituir las bases de un nuevo Código Fiscal.   Encontramos además en los Municipios que se encuadran en la situación anterior, algunos con debilidades acentuadas en sus estructuras de administración y en sus políticas y estrategias de acción, lo que provoca un agravamiento de su situación; otros, que han implementado reformas en dichos aspectos, y se encuentran en consecuencia, con una perfomance mayor en relación a su desenvolvimiento económico-financiero; sin que por ello haya que dejar de reconocer que están muy distantes -por las razones apuntadas-, de lo que podría deberá ser una situación óptima en su política de administración financiera.   Obviamente que en este último caso, si a los Municipios que han modernizado sus sistemas de administración tributaria, le agregamos una  reforma fiscal que posibilite ampliar y extender sus facultades a fin de incorporar nuevos contribuyentes, captando además nuevas bases o ampliando las bases de imposición existentes, agregarían fuentes financieras adicionales que les posibilitaría contar con márgenes superiores en materia de financiamiento de nuevAs y renovadas políticas públicas, superadoras de la visión del Municipio como mero prestador de servicios públicos divisibles.   *Vulnerabilidad jurídica del esquema tributario actual   La actual estructura tributaria que en general impera en los Municipios, a través de la cual se pretende financiar una importante estructura de servicios indivisibles (Salud, Medio Ambiente, Seguridad, Tránsito) que efectivamente prestan los Municipios, a través del cobro de tasas retributivas que únicamente reconocen la existencia  o la prestación de servicios divisibles (recolección de residuos, administración pública, riego y barrido, preservación de la seguridad, salubridad e higiene, etc.) genera una disociación enorme en la percepción del contribuyente al contrastar el valor de su contribución con el costo del servicio divisible que por las Ordenanzas vigentes debe pagar, lo que provoca disconformidad, irritabilidad y muchos casos gran cantidad de planteos judiciales.   Ello ocurre como consecuencia de que toda la ingeniería sobre la que se estructuran las Ordenanzas Fiscales de los Municipios, lo hacen considerando únicamente la existencia de servicios directos divisibles como materia excluyente de imposición, obviando una verdad incontrastable, que es la que indica que en realidad son los servicios indivisibles o indirectos los que más pesan en materia presupuestaria (Servicios de Salud, de protección y atención social, de minoridad, de medio ambiente, de control y ordenamiento del tránsito, de educación, de seguridad, de fomento de la cultura, etc.).   Lo anterior es fácilmente verificable al analizar las Ordenanzas vigentes en los Municipios, se podrá observar en ellos -con contadísimas excepciones-, que no contemplan en sus estructuras tributarias, la existencia de los antes mencionados servicios indivisibles, ello obliga a que en la determinación de las bases de imposición y alícuotas supuestamente destinadas a financiar los servicios directos previstos en dichas Ordenanzas, se tenga en cuenta además al fijar el quántum de las distintas tasas y tributos, las necesidades de financiamiento originadas por la existencia de la "real" prestación de los servicios indivisibles no reconocidos explícitamente en las mismas.   Se agrava esta situación ante planteos de inconstitucionalidad,  en general motivados por lo que antes hemos dicho -altísimos valores de las Tasas en relación a los costos de los servicios que las Ordenanzas determinan  que retribuyen-, lo que es percibido por los obligados como injusto e inequitativo; planteos jurisdiccionales que en algunos casos han prosperado -Cía. Química de Tucumán c/Municipalidad de la Ciudad de Tucumán (Tasa de Seguridad e Higiene)-, con el agravante en éste que la Municipalidad no pudo justificar la real prestación del servicio, lo que únicamente da legitimidad a la pretensión de cobro.   Pero sin duda que los planteos judiciales se originan por la percepción de injusticia -al comparar valor y costo-, y ello ocurre por la deficiente estructuración y contenido de las Ordenanzas Fiscales de los Municipios, al no reconocer la existencia de servicios indivisibles que originan altas erogaciones presupuestarias, los que son prestados efectivamente, siendo sus beneficiarios todos los ciudadanos, lo cual  hace imprescindible explicitar en las Ordenanzas sus fuentes de financiación.   -Altos costos y complejidad administrativa   El esquema tributario de los Municipios en general, se encuentra conformado exclusivamente por tasas retributivas de servicios directos, entre ellas:   *Tasa por Alumbrado, Limpieza y Conservación de la Vía Pública   *Tasa por Servicios especiales de Limpieza e Higiene   *Tasa de Habilitación de comercios e industrias   *Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene   *Tasa por Servicios varios   *Tasa por Servicios de mantenimiento y conservación de la red vial   *Tasa por control de Marcas y Señales   Por derechos vinculados a los siguientes conceptos:   *Derechos de Publicidad y Propaganda   *Derechos de oficina   *Derechos de cementerio   *Derechos a los espectáculos públicos   *Derechos de construcción   *Derechos de explotación de canteras   Cánones:   *Por ocupación y uso de Espacios Públicos   Por patentes:   *A los rodados   *A ciertos juegos permitidos, rifas autorizadas, etc.   Observamos que la estructura tributaria no tiene en cuenta la existencia de los servicios indivisibles que en mayor o menor medida, son prestados por los Municipios y que les insumen gran parte de sus presupuestos; entre ellos:   *Servicios de Salud (de prevención y rehabilitación)   *De contralor del medio ambiente   *De seguridad y control del tránsito   *De control bromatológico de alimentos   *De promoción cultural   *De atención social a indigentes   *De protección y asistencia a la minoridad   *De promoción económica   *De mantenimiento de Parques Industriales   *De promoción del empleo   *De mantenimiento y conservación de la red de desagües pluviales   *De mantenimiento de la red vial urbana municipal (carpetas asfálticas)   Unicamente persiste en el actual esquema tributario, sin que ello haya sido sujeto a revisión, la concepción histórica de los Municipios que los ha encasillado como meros prestadores de servicios públicos divisibles o directos (Alumbrado, Limpieza y Conservación de la Vía Pública; preservación de la salubridad e higiene; de mantenimiento de caminos, etc.).   Asimismo dentro de dicho esquema tributario actual, difieren unos de otros, respecto a la selección de las bases imponibles de los tributos principales; así son aplicables:   *Tasa de Alumbrado, Limpieza y Conservación de la Vía Pública   metros lineales de frente   valuación fiscal de los inmuebles   combinación de ambos   se agrega a lo anterior diferenciales, según las características  y calidad de los servicios prestados   *Tasa de Seguridad e Higiene   personal ocupado   superficie del local comercial o industrial   monto de los ingresos brutos, con alícuotas diferenciales según la actividad   combinación de algunos de los anteriores   *Tasa por Conservación y mantenimiento de la red vial (TASA VIAL)   superficie en hectáreas   valuación  fiscal (pocos casos)   Los tributos enumerados concentran el porcentaje más significativo en relación a los ingresos tributarios globales, ascendiendo en promedio al setenta y ocho con treinta por ciento (78,30 %).   Los restantes si bien no dejan de ser significativos, contribuyen en proporción minoritaria al financiamiento global de los Municipios y en general utilizan valores fijos en función de los servicios prestados o derechos concedidos.   La diversidad de tasas, derechos y otras contribuciones contenidas en la estructuración tributaria de los Municipios provocan altos costos administrativos, complejidad en el armado de la estructura de la administración e insatisfacción generalizada de los contribuyentes obligados al pago.   Ello es así, a consecuencia de que:   *Unicamente los tributos principales se encuentran con un alto grado de informatización   *Los restantes en general son liquidados en forma manual, afectando a la mayoría del personal que integran los Departamentos de Recaudación en su administración, generando como consecuencia altos costos para administrarlos, los que en algunos casos superan los rendimientos que de por ellos se obtienen   *Generan además, extensos tiempos de espera e incomodidad ya que al ser liquidados manualmente, al contribuyente se lo obliga a realizar varias colas de espera, hasta concluir con el pago respectivo en la Tesorería Municipal   *En general, se encuentran fuera de control pues al no estar informatizados, se desconoce el grado de morosidad imposibilitando la adopción de medidas correctivas   LA REFORMA FISCAL    BASES Y PRINCIPIOS PARA UN NUEVO CODIGO FISCAL   Los principios básicos que deberán guiar la formulación de un nuevo Código Fiscal Municipal, deberán sustentarse en lo siguiente:   * Principio de la universalidad   Las normas y disposiciones contenidas en el código por las cuales se crean los tributos deben ser abarcativas y comprender a todos los ciudadanos que residen en la ciudad – con carácter permanente o transitorio – pues todos –personas físicas o jurídicas- hacen algún Uso de los servicios disponibles, sean ellos directos (divisibles) o indirectos (indivisibles) y /o de la infraestructura básica de la ciudad (red vial, parques recreativos, redes generales de servicios, etc.).   *Principio de la Capacidad Contributiva   El nuevo Código Fiscal además de repartir las cargas tributarias entre todas las personas -físicas o jurídicas-, debe hacerlo en proporción a los recursos que éstas dispongan.   A decir de VILLEGAS: "Que cada persona contribuya a la cobertura de las erogaciones estatales en "equitativa proporción" a su aptitud económica de pago público, es decir, a su capacidad contributiva".   Es en definitiva, la progresividad  la que corregirá y contribuirá a que el sacrificio opere en una forma más cercana a la realidad jurídica; porque entonces los que más tienen, contribuirán en forma proporcionalmente igual a los que menos tienen, respetándose así, la "igualdad en igualdad de condiciones".   *Incorporación y explicitación de hechos imponibles vinculados a la prestación de servicios indirectos o indivisibles con la determinación de las correspondientes bases de imposición   -Servicios Públicos divisibles o directos   Los servicios públicos se denominan divisibles cuando existe coincidencia en que ellos además de satisfacer necesidades públicas, al mismo tiempo también satisfagan necesidades particulares o individuales.   La divisibilidad -a decir de JARACH-, es una característica del servicio que satisface, al mismo tiempo que la necesidad pública, también una necesidad individual y es, por lo tanto, susceptible de una demanda del usuario. También ello es extensible a la circunstancia de los servicios de uso obligatorio -Tasa de Alumbrado, Limpieza y Conservación de la Vía Pública-, siempre que su prestación sea de carácter individual a determinados usuarios, sin que necesariamente sean demandados por ellos.   Dentro de estos se encasillan la casi totalidad de los servicios que dan origen a los hechos imponibles en la mayoría de las Ordenanzas vigentes en los Municipios, así por ejemplo:   *Tasa de Alumbrado y Conservación de la Vía Pública   *Tasa de Preservación de la Seguridad e Higiene   *Tasa por Mantenimiento de Caminos (TASA VIAL)   *Tasa por Habilitación de Comercios e industrias   Sus características entonces, es que son ellos de carácter obligatorio, su prestación es individual, en algunos casos por demanda voluntaria o en otras sin ella.   -Servicios Públicos indivisibles o indirectos   La característica de una gran parte de los servicios que el Estado Municipal presta, de no ser ellos susceptibles de una demanda individual  y, consecuentemente de prestarse de igual forma y sin exclusión para todos los ciudadanos, deriva del hecho que en general no existe una decisión particular que determine la prestación del servicio, sino una decisión que se origina en el Gobierno y que puede ser influida en mayor o menor grado por la voluntad individual, pero nunca estos servicios son prestados por preferencias de los individuos, sino por la decisión y voluntad política.   Sí, los individuos pueden sentir la necesidad del servicio público indivisible cuando dicho servicio no se presta. Así, por ejemplo, el servicio de contralor del medio ambiente no será requerido por los ciudadanos en la medida que no sean afectados por contaminación; sea ella acústica, de gases tóxicos, etc.; pero habrá un gran reclamo ante su ocurrencia; lo mismo puede decirse en materia de seguridad, de salud, etc.   Dentro de ellos, podemos encasillar a una parte sustancial de los servicios prestados por los Municipios, pero que contrariamente a los anteriores sus hechos imponibles no están explicitados en las Ordenanzas Fiscales, como si ellos no fueran prestados, cuando contrariamente gran parte de las erogaciones municipales son consumidas por dichos servicios de carácter indivisible.   Podemos mencionar, entre ellos:   *Servicios de prevención y rehabilitación de la salud   *De contralor del medio ambiente   *De seguridad y control del tránsito   *De seguridad ciudadana   *De atención a indigentes   *De promoción económica   *De protección a la minoridad   *De promoción educativa y cultural   *De mantenimiento de parques y paseos   *De mantenimiento y conservación de redes generales de servicios   *De control bromatológico de alimentos   EL NUEVO CODIGO FISCAL MUNICIPAL   SERVICIOS DIRECTOS E INDIRECTOS   El nuevo Código Fiscal Municipal en concordancia a los lineamientos expuestos, quedará estructurado en base a dos pilares principales, los que constituirán su columna vertebral, a partir de los cuales y según los casos, serán de aplicación los principios antes enunciados.   Su construcción entonces, se basará en dos pilares o ejes sobre los que girará toda la ingeniería del nuevo Código; se asocian ellos con el reconocimiento de dos categorías de servicios prestados por los Municipios:   *SERVICIOS DIRECTOS (divisibles)   *SERVICIOS INDIRECTOS (indivisibles)   *SERVICIOS DIRECTOS   Con ellos no se cumplirá el principio  de UNIVERSALIDAD pues únicamente serán obligados al pago, las personas físicas o jurídicas que efectivamente reciban la prestación de alguno de los servicios que componen la amplia gama de prestaciones encasilladas en esta categoría.   Los hechos imponibles estarán configurados por las características de los distintos servicios que dentro de la presente categoría, encasillaremos.   La base imponible para cada uno de los servicios directos será determinada en función del estricto costo de prestación; valor que resultará de calcular los costos directos de las actividades responsables en su prestación con más la asignación o prorrateo sobre una base razonable de los costos indirectos de todas aquellas actividades municipales que dan apoyo administrativo, técnico o de conducción para que dichos servicios sean efectivamente prestados (Compras, Talleres, Almacenes, Contaduría, Tesorería, Dirección Superior, etc.).   El contribuyente usuario de estos servicios recibirá en su factura un código identificatorio del servicio directo que recibe y obviamente el valor asociado al costo de su prestación.   Naturalmente  que dicho valor podrá diferir de un contribuyente a otro, en función de la variabilidad de los costos involucrados según la calidad del servicio, frecuencia de los mismos, u otro concepto de igual característica que pueda generar variaciones en los costos de prestación que afecten diferencialmente a los contribuyentes.   Tampoco operará el principio de la capacidad contributiva, pues al contribuyente se le exigirá únicamente el costo estricto del servicio que se le presta (en función de su modalidad y calidad) con independencia de la valoración particularizada de su capacidad económica de pago.   Entre estos servicios, encasillaremos:   *Alumbrado, limpieza y conservación de la vía pública   *Recolección de residuos   *Servicios especiales de limpieza e higiene   *Habilitación de comercios e industrias   *Inspección veterinaria   *Control de marcas y señales   *Conservación, reparación y mantenimiento de la red vial municipal (Tasa Vial)   *Servicios administrativos   *Otros   *SERVICIOS INDIRECTOS   A los servicios encasillados en esta categoría, les serán aplicables los principios básicos que ya enunciáramos; a los que agregaremos además el de relación o asociatividad.   *El principio de la UNIVERSALIDAD ya que serán obligados al pago de la presente categoría de servicios, todas las personas -físicas o jurídicas-, que residan en la ciudad -con carácter permanente o transitorio, pues dada las características de los servicios involucrados, todas ellas hacen uso de alguno/s de los servicios indirectos incluidos dentro de este encasillamiento   *El principio de la CAPACIDAD CONTRIBUTIVA de financiamiento de los servicios indirectos   Los obligados al pago -personas físicas o jurídicas-, contribuirán al financiamiento en proporción a los recursos que cada uno disponga; esto es, en "equitativa proporción" a su aptitud económica de pago público, es decir a su capacidad contributiva.   Para ello, para igualar sacrificios en consideración al principio de la utilidad marginal, el que sostiene que a niveles crecientes de capacidad contributiva, es decreciente el sacrificio que origina el pago de las contribuciones, será necesario aplicar el principio de la progresividad, que como dijimos es el que corrige y contribuye a igualar los sacrificios.   La Corte ha admitido la progresividad "la progresión se justifica frente a la igualdad tributaria, porque se inspira en el propósito de solidaridad social, y por lo tanto permite al legislador en aras de esta solidaridad social, hacer pagar proporcionalmente más a aquellos que proporcionalmente tienen más; esto es, a los que poseen mayores recursos (Fallo: Mason de Gil c/Municipalidad de Santa Rosa).   La metodología a adoptar para aplicar la progresividad podrá basarse en el método de las categorías o clases, según la cual se agruparán  los contribuyentes por clases o categorías, según el monto que constituye su base imponible, en orden creciente y aplicar a cada clase o categoría una alícuota diferencial.   También es posible aplicar lo que se denomina el método de progresión continua, el que en realidad es similar en sus características al anterior, diferenciándose en que la amplitud de cada clase es reducida al mínimmo.   EL PRINCIPIO DE LA RELACION O DE LA ASOCIATIVIDAD   El principio de la relación o de la asociatividad persigue como  objetivo, determinar y clasificar dentro del padrón general -categorizándolos-, a ciertos contribuyentes -personas físicas o jurídicas-, que por sus características especiales o actividades hacen uso intensivo y/o exclusivo de algunos de los servicios indirectos o que por su actividad, explotación o industria, generan la necesidad de su prestación.   Así, por ejemplo, la existencia en la Ciudad de un polo industrial altamente desarrollado o en franco desarrollo, demandará la necesidad de una fuerte inversión en la estructuración del área de control del medio ambiente.   La necesidad de la prestación del servicio de tratamiento y disposición de residuos patogénicos surge por la existencia de establecimientos generadores de dichos residuos y son ellos quienes hacen uso intensivo o exclusivo; entre ellos, hospitales, clínicas, sanatorios, etc.   Los programas de seguridad se asociarán mayoritariamente con aquellas actividades que los usufructúan en mayor medida dadas sus peculiaridades y riesgos que su ejercicio implicítamente conlleva; por ejemplo: bancos y otras entidades financieras, grandes centros de compras, etc.   Significará entonces, que algunos   contribuyentes, que hayan sido encasillados en las distintas categorías, según lo anterior, contribuirán al sostenimiento del costo total de los servicios indirectos en similares condiciones al resto de los contribuyentes obligados, con excepción de la parte en que se los asocie a los programas de  uso exclusivo o intensivo, para lo cual se les adicionará un diferencial a la alícuota que en general, les corresponde.   Haciendo una breve síntesis, es posible afirmar, que el origen de las obligaciones del universo de contribuyentes -personas físicas o jurídicias-, que financiarán los servicios indirectos prestados para los Municipios, surgirán de tres principios básicos: